Programul SAFE – oportunitate majoră, dar cu cerințe stricte: eligibilitate, control și lanțuri de producție sub lupă

Autori: Daniel Mazilu (senior associate), Bianca Voica (associate)

1. Contextul privind programul SAFE

Schimbările din mediul de securitate european au scos la iveală o realitate dificilă. Ani de subfinanțare a apărării au lăsat Uniunea Europeană vulnerabilă, cu o industrie fragmentată și resurse insuficiente. Războiul declanșat de Rusia împotriva Ucrainei, împreună cu pozițiile actuale ale Statelor Unite ale Americii cu privire la NATO, au transformat această vulnerabilitate într-o urgență reală, care a impus un răspuns pe măsură.

În acest context, Uniunea Europeană a adoptat Regulamentul (UE) 2025/1106, prin care a instituit programul Security Action for Europe, (în continuare, „Regulamentul SAFE” sau „SAFE”) un instrument financiar conceput pentru a sprijini și accelera achizițiile comune de armament.

SAFE, în valoare de 150 miliarde de euro, este primul mecanism financiar de anvergură din cadrul inițiativei ReArm 2030, lansată de Comisia Europeană, care urmărește mobilizarea a aproximativ 800 miliarde euro pentru consolidarea capacităților de apărare ale statelor membre. Din fondurile totale ale SAFE, România a primit a doua cea mai mare alocare din UE, în cuantum total de peste 16,6 miliarde euro.

Dincolo de dimensiunea financiară, programul urmărește obiective ample, dar în același timp, SAFE ridică o serie de probleme juridice și introduce un set de reguli care influențează direct cine poate participa, în ce condiții și cu ce structură industrială.

SAFE nu este doar un nou mecanism de finanțare, ci un instrument care redefinește criteriile de acces la achizițiile europene de apărare pentru potențialii contractanți, prin condiții stricte de eligibilitate, control, localizare și origine a componentelor. În acest context, structura controlului societăților interesate, lanțul de aprovizionare și organizarea capacităților de producție devin elemente-cheie de conformare, nu simple considerente comerciale.

2. Condițiile de eligibilitate aplicabile operatorilor economici

Din perspectiva operatorilor economici, Regulamentul SAFE introduce condiții de eligibilitate stricte, care vizează stabilirea și structura de control a operatorilor, localizarea infrastructurii, instalațiilor, activelor și resurselor utilizate, precum și respectarea unor cerințe privind originea componentelor produselor finale.

Regula generală privind stabilirea și structura de control a contractanților și subcontractanților implicați în proceduri de achiziție aferente SAFE este stabilită la art. 16 alin. (3) din Regulamentul SAFE. Acest paragraf conține regula generală, respectiv că operatorii economici implicați trebuie să fie stabiliți și să aibă structurile de conducere executivă în Uniune, într-un stat SEE-AELS sau în Ucraina. În plus, aceștia nu trebuie să fie supuși controlului unei țări terțe sau a unei entități dintr-o altă țară terță.

Art. 16 alin. (5) din Regulamentul SAFE instituie o excepție importantă de la regula generală, permițând participarea societăților controlate din afara Uniunii/SEE-AELS/Ucraina în anumite condiții. În acest sens, o entitate juridică stabilită în Uniune, dar aflată sub controlul unei țări terțe sau al unei entități dintr-o țară terță, poate participa la achizițiile publice finanțate prin SAFE dacă:

i. a făcut obiectul unei examinări în înțelesul Regulamentului (UE) 2019/452 privind examinarea investițiilor străine directe și, dacă este necesar, al unor măsuri de atenuare adecvate, sau

ii. oferă garanții verificate de statul membru în care este stabilită, prin care probează că participarea sa nu contravine intereselor de securitate și apărare ale Uniunii Europene.

Această derogare poate constitui un cadru favorabil pentru operatorii economici din afara Uniunii care doresc să participe la proiecte finanțate prin SAFE. Relevanța sa practică depinde însă de modul concret în care aceste două mecanisme, garanțiile și screeningul investițiilor străine directe, vor fi aplicate.

Astfel, în ceea ce privește conținutul garanțiilor, art. 16 alin. (6) din Regulamentul SAFE prevede că acestea trebuie să ateste, în special, că:

• nu se exercită un control asupra contractantului sau subcontractantului într-un mod care să îi restrângă sau să îi restricționeze capacitatea de a onora comanda și de a obține rezultate și
• este împiedicat accesul unei țări terțe sau al unei entități dintr-o țară terță la informații clasificate referitoare la achizițiile comune, iar personalul implicat deține autorizații de securitate națională emise de un stat membru.

Același alineat prevede că garanțiile solicitate de statele membre se pot baza pe un model standardizat furnizat de Comisia Europeană, urmând a face parte din caietul de sarcini al fiecărei proceduri de achiziție. Totuși, la data redactării acestui articol, modelul standardizat nu a fost încă publicat de Comisie, iar absența poate genera incertitudini semnificative atât pentru operatorii economici, cât și pentru statele membre. În lipsa unui document oficial, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în evaluarea garanțiilor oferite, ceea ce poate conduce la abordări inconsecvente și la impredictibilitate pentru operatorii economici implicați.

În acest context, mecanismul de examinare a investițiilor străine directe („screening FDI”) tinde să devină, în practică, opțiunea principală pentru operatorii economici aflați sub controlul unor entități din afara Uniunii Europene / SEE-AELS / Ucraina. Această tendință se explică, în principal, prin faptul că această procedură este deja reglementată și utilizată în mod curent, atât la nivelul Uniunii, cât și la nivel național.

Spre deosebire de oferirea garanțiilor, pentru care Regulamentul SAFE prevede doar un cadru general și face trimitere la un model standardizat care nu a fost încă publicat, screeningul FDI funcționează în baza unui cadru juridic deja funcțional, cu proceduri, autorități competente și criterii de analiză relativ bine definite, oferind astfel un nivel mai ridicat de predictibilitate, chiar dacă implică costuri și termene suplimentare. În lipsa unor orientări clare privind regimul garanțiilor prevăzute de Regulamentul SAFE, acesta apare, cel puțin în această etapă, ca principalul mecanism prin care se va verifica compatibilitatea operatorilor cu cerințele de securitate ale Uniunii.

În practică, examinarea unei investiții nu se limitează la verificări formale. Autoritățile pot analiza structura acționariatului, influența exercitată de entități din state terțe, accesul la tehnologii sensibile sau la informații clasificate, precum și rolul operatorului în cadrul proiectului. În funcție de aceste elemente, pot fi impuse condiții sau măsuri de atenuare, menite să reducă riscurile identificate.

Importanța acestui mecanism este accentuată și de evoluțiile recente de la nivel național. Prin modificările aduse de O.U.G. nr. 17/2026, sfera investițiilor care pot fi supuse examinării Consiliului pentru Examinarea Investițiilor Străine Directe din România („CEISD”) a fost extinsă semnificativ: pot fi analizate inclusiv investițiile care nu depășesc pragul de 5.000.000 euro, dacă sunt de natură să afecteze proiecte sau programe de interes pentru Uniunea Europeană (cum ar fi SAFE). Această excepție se adaugă celei deja existente anterior modificării, care poate fi de asemenea aplicabilă prin raportare la SAFE: pragul valoric nu trebuie depășit nici dacă investițiile vizate pot avea impact asupra securității naționale sau ordinii publice sau prezintă riscuri la adresa acestora.

Proiectele derulate în cadrul SAFE se încadrează într-una din aceste categorii, ceea ce înseamnă că participarea la astfel de proceduri poate atrage, în mod direct, necesitatea unei analize FDI, chiar și în situații în care pragurile valorice nu ar fi, în mod obișnuit, depășite.

O abordare prudentă presupune, prin urmare, inițierea unei analize FDI încă din faza incipientă a proiectelor, inclusiv din perspectiva duratei procedurii de screening FDI, a eventualelor condiționalități și a impactului asupra calendarului de atribuire și execuție a contractelor integrate în SAFE. În anumite situații, durata și condiționalitățile impuse în urma screeningului FDI pot deveni incompatibile cu termenele procedurilor de atribuire organizate prin SAFE, generând riscul excluderii de facto a operatorului, chiar și în cazul îndeplinirii celorlalte condiții impuse de autoritățile contractante.

Din perspectiva eligibilității materiale, Regulamentul SAFE operează pe trei paliere:

1. localizarea infrastructurii și a resurselor,
2. posibilitatea limitată de utilizare a resurselor extra-UE; și
3. plafonarea strictă a componentelor non-europene.

Împreună, acestea transformă eligibilitatea operatorilor economici într-o problemă de arhitectură industrială, nu doar de conformare formală.

Așadar, Regulamentul SAFE introduce cerințe stricte referitoare la localizarea infrastructurii și a resurselor utilizate în cadrul achizițiilor publice. Astfel, potrivit art. 16 alin. (8) din Regulamentul SAFE, infrastructura, instalațiile, activele și resursele contractanților și subcontractanților trebuie să fie situate pe teritoriul Uniunii Europene, al statelor SEE-AELS sau al Ucrainei.

Această cerință depășește o simplă condiție formală de eligibilitate și are implicații directe asupra modului în care operatorii își organizează capacitățile de producție și livrare. În practică, nu este suficient ca entitatea să fie stabilită în Uniune / SEE-AELS / Ucraina, dacă producția sau elementele esențiale ale executării contractului sunt externalizate în afara spațiului eligibil.

Deși textul permite, în anumite situații, utilizarea infrastructurii sau resurselor situate în afara acestor teritorii — în lipsa unor alternative disponibile — această posibilitate rămâne condiționată de respectarea intereselor de securitate și apărare ale Uniunii, ceea ce lasă un spațiu semnificativ de apreciere statelor membre.

În aceeași logică, art. 16 alin. (10) introduce o limitare clară privind originea componentelor produsului final, stabilind că ponderea componentelor provenite din afara Uniunii, a statelor SEE-AELS sau a Ucrainei nu poate depăși 35% din costul estimat al acestora. Totodată, este interzisă utilizarea componentelor provenite din state terțe care contravin intereselor de securitate și apărare ale Uniunii și ale statelor membre.

Această cerință echivalează, în mod implicit, cu o obligație de a asigura un conținut de cel puțin 65% provenit din „spațiul european extins”. Din nou, nu este vorba doar despre o regulă tehnică, ci despre un instrument de politică industrială, menit să consolideze baza tehnologică și industrială de apărare a Uniunii. Pentru operatorii economici, implicațiile sunt semnificative. Companiile care se bazează pe lanțuri de aprovizionare globale vor trebui să își reevalueze structura furnizorilor și să identifice, acolo unde este posibil, alternative din spațiul eligibil. În anumite cazuri, acest lucru poate presupune renegocierea contractelor existente, dezvoltarea unor noi parteneriate sau relocarea unor capacități de producție.

3. La ce ar trebui sa se aștepte operatorii economici în următoarea perioadă

În plus față de cadrul european, operatorii economici trebuie să aibă în vedere și modul în care SAFE este implementat la nivel național. În România, O.U.G. nr. 62/2025 introduce un element important în cadrul art. 4 alin. (1): Şeful Cancelariei Prim-Ministrului va stabili, prin ordin cu caracter individual, cerințele de cooperare aferente fiecărui proiect, în acord cu prevederile Instrumentului SAFE.

La acest moment, aceste cerințe nu au fost încă publicate. Cu toate acestea, având în vedere logica instrumentului și practica anterioară, este rezonabil să ne așteptăm ca ele să vizeze aspecte precum desfășurarea unor operațiuni de fabricație în România, utilizarea de componente produse local, dezvoltarea de parteneriate cu operatori români, crearea de locuri de muncă sau realizarea unor investiții pe plan național.

Din această perspectivă, este important de subliniat că SAFE marchează și o schimbare de abordare față de regimul anterior. Prin O.U.G. nr. 62/2025, achizițiile realizate în baza Regulamentului SAFE sunt exceptate în mod expres de la aplicarea mecanismului de cooperare tehnologică și industrială prevăzut de O.U.G. nr. 124/2023 (gestionat de ARCTIS), inclusiv de la obligațiile asociate acestuia, precum garanția bancară, penalitățile sau termenele de implementare. În locul acestor mecanisme standardizate, se introduce un sistem mai flexibil, bazat pe cerințe stabilite de la caz la caz, în funcție de fiecare proiect.

Pentru operatorii economici, această schimbare implică două consecințe importante. Pe de o parte, dispare un cadru relativ previzibil, bazat pe reguli și procente cunoscute. Pe de alta parte, operatorii trebuie să aibă în vedere că aceste cerințe vor face parte din documentația de atribuire. În consecință, este esențial ca acestea să fie analizate atent și, acolo unde este necesar, clarificate în faza procedurii, prin solicitări adresate autorităților contractante. Astfel, lipsa unor clarificări poate conduce la asumarea unor obligații dificil de evaluat din punct de vedere economic sau tehnic.

În același timp, operatorii economici trebuie să urmărească și evoluțiile de la nivelul Uniunii în ceea ce privește deschiderea controlată către state terțe. Regulamentul SAFE prevede că Uniunea poate încheia acorduri bilaterale sau multilaterale, printre altele, cu țări terțe cu care Uniunea a încheiat un parteneriat în materie de securitate și apărare pentru a deschide acestor țări condițiile de eligibilitate prevăzute în regulament. Primul exemplu concret este acordul cu Canada, aprobat la nivelul statelor membre, prin care aceasta devine țară terță care participă la instrumentul SAFE.

Este de așteptat ca acest model să fie extins și către alte state, în special cele care au deja parteneriate de securitate și apărare cu Uniunea Europeană. În consecință, operatorii economici trebuie să urmărească nu doar evoluțiile legislative, ci și aceste inițiative de cooperare, care pot deschide sau, dimpotrivă, limita accesul operatorilor economici la proiectele SAFE.

Pe plan intern, este de așteptat ca în viitorul apropiat România să completeze următorii pași:

1. Stabilirea cerințelor operaționale și de cooperare aferente fiecărui proiect;
2. Transmiterea solicitărilor de oferte de către autoritățile contractante;
3. Întocmirea documentelor de analiză de către Grupul de lucru interinstituțional SAFE;
4. Aprobarea documentelor de analiză de către CSAT;
5. Organizarea procedurilor de achiziție de către autoritățile contractante, conform prevederilor O.U.G. nr. 62/2025 și a legislației aplicabile în materie.

Urgența la nivel național este generată de faptul că în cadrul SAFE statele membre pot desfășura proceduri de achiziție pe cont propriu numai dacă atribuie contractele aferente până la data-limită de 30 mai 2026. Ulterior, Regulamentul SAFE obligă statele membre la organizarea de proceduri de achiziții comune, care să implice mai multe state. Prin urmare, România trebuie să finalizeze toți pașii de mai sus până la 30 mai 2026 pentru achizițiile pe care urmărește să le desfășoare fără participarea altui stat membru.

În acest context, participarea la proiecte finanțate prin SAFE presupune o abordare proactivă, în care analiza juridică trebuie integrată încă din faza de structurare a consorțiilor, a lanțurilor de aprovizionare și a investițiilor. Pentru operatorii expuși la control non-UE, evaluarea timpurie a implicațiilor FDI și a cerințelor de localizare devine esențială nu doar pentru eligibilitate, ci pentru viabilitatea comercială a proiectului în sine.