Consideraþii cu privire la prelungirea valabilitãþii planurilor generale de urbanism
Madalina Fildan, Senior Associate PeliFilip
Într- un articol anterior 1 ne refeream l a problema expirãrii planurilor generale de urbanism (in continuare „PUG”) ºi a posibilitãþii de extindere a acestora, în contextul posibilei adoptãri a legii de aprobare a Ordonanþei de Urgenþã nr. 7/2011 pentru modificarea ºi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului ºi urbanismului („OUG 7”).
Legea de aprobare a OUG 7/2011 nu a fost adoptatã, dezbaterile cu privire la textul sau fiind încã în progres. În schimb, la finalul anului 2012 a fost adoptatã Ordonanþa de Urgenþã nr. 85/2012 pentru modificarea alin. (13) al art. 46 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului ºi urbanismul („OUG 85”). Modificãrile aduse de OUG 85 privesc problema expirãrii º i extinderii termenelor de valabilitate ale planurilor urbanistice generale.
Având î n vedere caracterul derogatoriu al anumitor norme care reglementeazã posibilitãþile de prelungire a PUG-urilor, cuprinse atât în OUG 7 cât ºi în OUG 85, considerãm utilã o privire mai in detaliu asupra acestei chestiuni.
Context legislativ
Legea 350/2001 prevede obligaþia fiecãrei unitãþi administrativ teritoriale de a întocmi ºi aproba un PUG, care se actualizeazã periodic la cel mult 10 ani. Consecinþa nerespectãrii acestei obligaþii este drasticã: emiterea autorizaþiilor de construire/desfiinþare este suspendatã.
Deº i l egea prevede aceastã importantã consecinþã, normele erau, pânã l a î nceputul anului 2011 , deficitare cu privire la posibilitatea unitãþilor teritorial-administrative de a prelungi termenul de valabilitate al PUG-urilor.
OUG 7 a adus completãrile necesare, stabilind o procedurã de prelungire: cu 18 luni înaintea expirãrii termenului de valabilitate al unui PUG, la notificarea arhitectului ºef, primarul unitãþii teritorial-administrative are obligaþia de a sesiza consiliul local, de a iniþia procedura de achiziþie a serviciilor de actualizare a PUG-ului ºi procedura de prelungire a acestuia. În formularea iniþialã a acestui text de lege, termenul maxim de prelungire era de 2 ani de la data depãºirii termenului de valabilitate.
Completãri ºi norme derogatorii în OUG 7
Deºi completãrile aduse de OUG 7 cu privire la posibilitatea prelungirii unui PUG erau necesare, acestea erau ineficiente în privinþa planurilor deja expirate sau care urmau sã expire în mai puþin de 18 luni de la intrarea în vigoare a ordonanþei.
La momentul adoptãrii OUG 7 , problema acestei categorii de planuri generale de urbanism era semnificativã inclusiv în considerarea numãrului mare de astfel de cazuri. Preambulul OUG 7 constatã cã în aceastã situaþie erau, la începutul anului 2011, 41% din unitãþile teritorial-administrative. Cu alte cuvinte, în aproape jumãtate din localitãþile din România, procesul de emitere a autorizaþiilor de construire/desfiinþare era (sau, conform rigorilor legii, ar fi trebuit sã fie) suspendat.
În încercarea de a debloca aceastã situaþie cu potenþiale consecinþe grave, OUG 7 a edictat câteva norme derogatorii faþã de procedura de prelungire a planurilor generale de ur- banism, reglementatã prin modificãrile aduse Legii 350/2001.
Reglementarea derogatorie a fãcut distincþia între douã categorii de situaþii.
Prima includea planuri generale de urbanism expirate la data intrãrii în vigoare a OUG 7, dar pentru care a fost iniþiatã procedura de achiziþie a serviciilor privind elaborarea/ actuali- zarea acestora. Pentru acestea, soluþia legislativã aleasã a fost de a permite prelungirea cu un termen de maximum 2 ani de la publicarea OUG 7 (adicã pânã cel mult pe 11 februarie 2013).
Cea de-a doua categorie includea planuri generale de urbanism, dar pentru care nu au fost i niþiate procedurile de achiziþie a serviciilor de elaborare/actualizare a acestora, precum ºi planurile generale de urban- ism care urmau sã expire în mai puþin de 18 luni. În cazul acestora, era permisã prelungirea, conform procedurilor general aplicabile prevãzute de Legea 350/2011, „cu reducerea corespunzãtoare a termenului de notificare.” Deci, în aceste situaþii, prelungirea presupunea parcurgerea etapelor reglementate de Legea 350/2001 (notificarea arhitectului ºef, sesizarea consiliului local de cãtre primar, iniþierea procedurilor de achiziþie publicã ºi de prelungire a termenului de valabilitate) º i respectarea perioadei maxime de prelungire de 2 ani de la expirarea termenului de valabilitate al planului respectiv.
[ Primarul unitãþii teritorial-administrative are
obligaþia de a sesiza consiliul local, de a iniþia
procedura de achiziþie a serviciilor de actualizare a PUG-ului ºi procedura de prelungire a acestuia.
Soluþia legislativã aleasã în cazul acestei a doua categorii de planuri pare a avea un câmp de aplicare relativ restrâns, având în vedere perioada maximã de prelungire calculatã, con- form textului Legii 350/2011 în vigoare la acel moment, de la data expirãrii termenului de valabilitate al planului. Spre exemplu, în cazul unui plan urbanistic general expirat în ianuarie 2009, prelungirea posibilã conform Legii 350/2011 ar fi fost pânã în ianuarie 2011, data anterioarã intrãrii în OUG 7/2011. Cu alte cuvinte, orice plan expirat anterior datei de 11 februarie 2009 nu ar mai fi putut beneficia de prevederile redate mai sus.
[ Termenul de valabilitate al
planurilor generale de urbanism
elaborate ºi aprobate pânã în anul 2003, indiferent dacã pentru acestea a fost sau nu iniþiatã pro- cedura de elaborare/actualizare, poate fi prelungit, dar nu mai mult de 30 decembrie 2015.
De asemenea, faptul cã norma mai sus menþionatã nu precizeazã în mod expres cã în câmpul sãu de aplicare intrã planurile expirate la data intrãrii sale în vigoare ºi faptul cã aceeaºi normã omite sã indice expres care este momentul de referinþã faþã de care se apreciazã cã planul general de urban- ism urmeazã sã expire în mai puþin de 18 luni sunt de naturã sã îngreuneze înþelegerea ºi aplicarea sa corectã.
Modificãri ºi norme derogatorii în OUG 85
Gradul ºi rata de suces a implementãrii normelor derogatorii de favoarea î ncluse î n OUG 7 nu au fost satisfãcãtoare. Preambulul OUG 85 publicatã în 13 decembrie 2012 constatã cã „42% din localitãþle urbane º i rurale au p l anuri de urbanism expirate”. Este vorba, deci, nu de o diminuare, ci de o creºtere faþã de procentul de 41% raportat la începutul anului 2011 . Se precizeazã, de asemenea, cã doar 25% din localitãþile urbane ºi rurale au prelungit termenele de valabilitate ale planurilor generale de urbanism.
În primul rând, OUG 85 modificã prevederile generale ale Legii 350/2011 cu privire la termenul maxim pentru care poate fi prelungit un PUG, care creºte de la 2 la 3 ani. Cu privire la data de la care începe sã curgã termenul de 3 ani al prelungirii, textul modificat al legii nu mai conþine referirea la data expirãrii respectivului plan, fãrã sã fie totuºi indicat un al termen de referinþã. Din pãcate, aceastã modificare poate da naºtere, din nou, unor interpretãri d i f er i te l a nivelul unitãþilor teritorial-administrative.
Procentele sunt descurajante, dar OUG 85 este menitã sã ofere o nouã gurã de aer autoritãþilor publice locale cu competenþe î n e l aborarea º i aprobarea planurilor generale de urbanism.
În al doilea rând, OUG 85 conþine o normã dero- gatorie, conform cãreia termenul de valabilitate al planurilor generale de ur- banism e l aborate º i aprobate pânã în anul 2003 , indiferent dacã pentru acestea a fost sau nu iniþiatã procedura de elaborare/actualizare, poate fi prelungit, dar nu mai mult de 30 decembrie 2015.
Aceastã normã derogatorie ridicã la rândul sãu o serie de întrebãri, care derivã din modalitatea deficitarã de redactare a acesteia.
Prin comparaþie, textele derogatorii incluse în OUG 7 indicau în mod specific cã se aplicã planurilor generale de ur- banism al cãror termen de valabilitate a expirat. O precizare asemãnãtoare lipseºte din textul OUG 85. Având în vedere caracterul de excepþie al normei din OUG 85 ºi faptul cã excepþiile trebuie interpretate în sens strict, s-ar putea concluziona cã aceastã normã este aplicabilã doar planurilor de ur- banism în vigoare. Totuºi, cumularea acestei condiþii cu condiþia expres prevãzutã de OUG 85 (respectiv planuri de urbanism elaborate ºi adoptate pânã în anul 2003) ar restrange în mod semnificativ câmpul de aplicare al ordonanþei, contravenind astfel scopurilor acesteia descrise î n preambulul sãu. Din nou, ar fi fost de dorit ca astfel de aspecte sã f ie reglementate de o manierã cât mai clarã, pentru a reduce posibilitatea unor interpretãri contradictorii.
De asemenea, OUG 85 omite sã trateze ºi sã ofere o soluþie legislativã unei alte situaþii de fapt, des întâlnite în practicã. Au existat numeroase cazuri în care autoritãþile publice locale, în ciuda interdicþiei prevãzute de lege, au emis autorizaþii de construire/desfiinþare dupã data expirãrii perioadei de valabilitate a planurilor generale de ur- banism aplicabile în localitãþile respective.
Faptul cã nici OUG 7 nici OUG 85 nu oferã o soluþie legislativã ºi pentru aceste numeroase situaþii de fapt creeazã o diferenþã de tratament juridic inechitabilã.
Un exemplu i potetic poate f i edificator:
Dacã un PUG adoptat în 2000 ºi care a expirat în 2010 este prelungit în cursul anului 2013 pânã în 30 decembrie 2015, autorizaþiile de construire emise în perioada dintre data adoptãrii hotãrârii de prelungire º i data expirãrii prelungirii pot fi considerate valabil emise.
În schimb, autorizaþiile de construire emise între data expirãrii termenului iniþial de valabilitate (în ipoteza noastrã, în 2010) ºi data adoptãrii hotãrârii de prelungire (adicã, dupã 13 decembrie 2012, data intrãrii în vigoare a OUG 85), legalitatea acestora poate fi contestatã în justiþie, în baza unor argumente formale, f ãrã ca circumstanþele aprobãrii acestor autorizaþii sã fie în mod substanþial diferite de cele ale aprobãrii primului tip de autorizaþii din exemplul nostru.
Ar fi fost important ºi benefic ca o soluþie legislativã care sã asigure, în mãsura posibilã, uniformitatea de tratament juridic pentru cele douã, situaþii sã fie gãsitã ºi implementatã.
În loc de concluzii
Deºi atât OUG 7 cât ºi OUG 85 au în vedere adoptarea unor soluþii rezonabile pentru situaþii de posibil blocaj în domeniul urbanistic ºi al autorizãrii lucrãrilor de construire/ desfiinþare, modalitatea de legiferare ºi soluþiile oferite sunt într-o mãsurã criticabile ºi incomplete. Este rolul autoritãþilor cu competenþe legislative de a evita crearea situaþiilor în care cei care trebuie sã respecte ºi sã aplice legea (investitori sau autoritãþi publice) sunt prinºi în labirintul interpretãrilor legale sau al soluþiilor legislative incomplete.
De asemenea, având în vedere rezultatele mai puþin decât satis- f ãcãtoare a l e implementãrii prevederilor OUG 7, ar fi just sã se de- termine dacã acordarea, din nou, a posibilitãþii de a aduce la viaþã acte ad- ministrative expirate reprezintã un mod eficient de abordare a problemei ºi dacã o mai mare responsabilizare a autoritãþilor publice locale nu ar putea f i un e l ement complementar î n rezolvarea acesteia.
1 “Consideraþii practice asupra legii urbanimsului”, numãrul [din octombrie 2012] al revistei Bursa Construcþiilor.
