OUG 34/2013
Însumând aproximativ 4,9 milioane de ha din suprafaţa teritorială a României, pajiştile reprezintă o categorie de terenuri oferind potenţial ridicat în dezvoltarea unor proiecte destinate obţinerii energiei regenerabile.
Reglementarea regimului de organizare, administrare şi exploatare a pajiştilor s-a realizat în trecut prin Legea nr. 214/2011. Datorită prevederilor neuniforme ale acestui act normativ, care au condus la imposibilitatea implementării acestora, în scopul aplicării dispoziţiilor europene în materie, pentru facilitarea accesului crescătorilor de animale la suprafeţele de pajişti disponibile, aflate atât în domeniul public, cât şi în circuitul agricol privat, s-a adoptat în 13 mai 2013 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea si exploatarea pajistilor permanente şi pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991. OUG 34/2013 abrogă în integralitate prevederile Legii nr. 214/2011, aducând importante modificări regimului juridic al pajiştilor.
Din păcate, OUG 34/2013 include la rândul ei prevederi la fel de neclare sau necorelate cu restul legislaţiei în vigoare, instituind o serie de piedici nejustificate pentru investitorii în energie regenerabilă şi nu numai. OUG 34/2013 trebuie privită în context; amintim modificările recente aduse Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie în sensul reducerii schemei suport pentru energia obţinută din surse solare si în sensul introducerii cerintei scoaterii terenului din circuitul agricol până la data de 31 decembrie 2013 ca şi condiţie pentru obţinerea facilităţilor economice.
Datorita prevederilor legale lacunare ale OUG 34/2013 şi a intrării in vigoare abia în data de 24 decembrie 2013 a Normelor Metodologice care ar fi trebuit (sau mai precis, ar fi fost de aşteptat) să clarifice procedura de urmat în situaţia investitiilor în producerea şi utilizarea de energie din surse regenerabile, este puţin probabil ca un investitor să fi reuşit în acest interval îndeplinirea tuturor procedurilor care să-i permita obtinerea avantajelor derivate din schema suport acordată conform Legii nr. 220/2008.
Legea de aprobare a OUG 34/2013 este în prezent în Camera Deputaţilor. Forma propusă în raportul comun al Comisiei pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice şi Comisiei pentru administraţie publică, amenajarea teritoriului şi echilibul ecologic înceacă să repare multe din erorile sau exagerările din OUG 34/2013. Rămâne de văzut dacă legea, aşa cum va fi ea adoptată, va menţine sau nu aceste propuneri ale comisiilor specializate.
Noţiunea de pajişti
Definite prin OUG 34/2013, pajiştile sunt suprafeţe agricole de paşuni şi fâneţe, naturale sau cultivate, folosite pentru producţia de iarbă sau de alte plante erbacee furajere, care nu au fost
incluse timp de cel puţin 5 ani în sistemul de rotaţie a culturilor si care sunt utilizate pentru păşunatul animalelor şi producerea de furaje, cu respectarea bunelor condiţii agricole si de mediu, asa cum este prevazut la alin. (1) al art. 6 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune şi de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori.
Interzicerea scoaterii definitive sau temporare din circuitul agricol a pajiştilor
Prin OUG 34/2013, deţinătorii de pajişti sunt obligaţi să menţină suprafaţa totală ocupată de pajişti la 1 ianuarie 2007, aşa cum este prevăzut în primul paragraf al alin. (2) al art. 6 din Regulament (şi înregistrată în registrul agricol ca păşune/fâneaţă la acea dată).
Prin modificările aduse Legii fondului funciar nr. 18/1991, schimbarea categoriei de folosinţă în alte categorii de folosinţă a pajiştilor, înregistrate ca atare în registrul agricol la data de 1 ianuarie 2007, aşa cum este prevăzut în primul paragraf al alin. (2) al art. 6 din Regulament, este de asemenea interzisă. Actele administrative sau juridice emise ori încheiate cu nerespectarea acestor prevederi sunt lovite de nulitate absolută.
OUG 34/2013 interzice scoaterea definitivă sau temporară din circuitul agricol a pajiştilor. Ordonanţa nu face distincţie între pajiştile situate în intravilan şi cele situate în extravilan, de unde rezultă că interdicţia vizează ambele categorii.
Aplicarea în mod nediferenţiat a acestei interdicţii de scoatere definitivă sau temporară din circuitul agricol a pajiştilor şi de schimbare a categoriei lor de folosinţă ar duce din punctul nostru de vedere la o situaţie de inechitate, având în vedere că de cele mai multe ori, pajiştile situate în intravilan sunt loturi de teren localizate chiar în mijlocul unor localităţi rurale, în zone populate de case, achiziţionate de proprietari tocmai pentru construirea unor locuinţe; în alte situaţii, astfel de pajişti din intravilan urmau a fi ocupate de investiţii proiectate deja şi aflate în curs de obţinere a avizelor şi autorizaţiilor, pentru realizarea cărora este necesară scoaterea din circuitul agricol a unor suprafeţe de pajişti, pajişti introduse in intravilan de cele mai multe ori printr-un PUZ iniţiat de investitor sau pentru care autoritatea locala a aprobat un PUG de extindere a intravilanului.
Legiuitorul pare să fi sesizat lipsa de echitate a unei asemenea reglementări nediferenţiate. Astfel, în forma legii de aprobare a OUG 34/2013, se exclud de la aplicarea prevederilor ordonanţei obiectivele de investiţie aprobate anterior intrării în vigoare a prezentei legi, pentru realizarea cărora este necesară scoaterea definitivă din circuitul agricol a unor suprafeţe de pajişti, precum şi obiectivelor de investiţie care au fost introduse în intravilan prin documentaţii urbanistice PUG/PUZ, anterior intrării în vigoare a legii.
Nu este însă clar ce înseamnă investiţii aprobate anterior intrării în vigoare a legii. Poate fi vorba eventual de obţinerea unui PUZ pentru respectiva investiţie, sau a unui certificat de urbanism în scopul obţinerii unei autorizaţii de construire pentru respectiva investiţie. Nu credem că legiuitorul s-ar putea referi la obţinerea unei autorizaţii de construire, de vreme ce la acest moment, sub imperiul OUG 34/2013, autorităţile locale nu ar putea elibera o autorizaţie de construire pentru o investiţie pe o pajiste situată în intravilan deoarece ar fi interzisă scoaterea din circuitul agricol a unui asemenea teren, iar o asemenea scoatere din circuitul agricol s-ar face chiar prin autorizaţia de construire, potrivit Legii 50/1991.
Mai mult, între modificările propuse de comisiile specializate menţionate mai sus, se propune ca interdicţia de scoatere din circuitul agricol să vizeze doar pajiştile situate în extravilanul localităţilor. În vederea introducerii unei pajişti în intravilan se menţine însă obligaţia existentă în OUG 34/2013 de obţinere a avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi de aducere de teren în compensare (astfel, beneficiarul introducerii în intravilan ar trebui să recupereze in terenurile neproductive o suprafaţă egală cu cea aprobată a fi inclusă în intravilan).
Din forma legii propusă de comisii, ar rezulta aşadar că după introducerea în intravilan, se pot scoate din circuitul agricol pajiştile pentru dezvoltarea oricărui tip de investiţie, nu doar a celor reglementate cu titlu de excepţie de OUG 34/2013, excepţii pe care le enumerăm mai jos.
Proiecte pentru care se poate obţine scoaterea din circuitul agricol a pajiştilor
Cu titlu de excepţie, scoaterea definitivă sau temporară din circuitul agricol a pajiştilor se poate face cu avizul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pentru: a)amplasarea de construcţii care deservesc activităţi agricole; b)reţele de comunicaţii electronice sau elemente de infrastructură necesare susţinerii acestora; c)refugii montane în caz de urgenţă; d)înfiinţarea de noi capacităţi de producere a energiei regenerabile, care să nu afecteze buna exploatare a pajiştilor, declarate de utilitate publică pentru lucrări de interes naţional, judeţean sau local, în condiţiile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată;e)amplasarea obiectivelor de interes naţional, judeţean sau local, declarate de utilitate publică, în condiţiile legislaţiei în vigoare; f)lucrări privind apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională, declarate de utilitate publică în condiţiile Legii nr. 33/1994, republicată;g)lucrări în cadrul unor programe de dezvoltare locală/judeţeană/regională iniţiate de autorităţile administraţiei publice locale.
Dincolo de obţinerea avizului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, beneficiarul scoaterii definitive din circuitul agricol a pajiştilor are obligaţia să recupereze din terenurile neproductive sau neagricole o suprafaţă egală cu cea aprobată a fi scoasă definitiv din circuitul agricol. Recuperarea acestor terenuri trebuie să fie făcută anticipat, cel mai târziu până la data stabilită în actul prin care se aprobă scoaterea definitivă din circuitul agricol a acestor suprafeţe, astfel încât să nu scadă suprafaţa de pajişti. Pe terenurile recuperate, se efectuează lucrările de refacere a covorului vegetal.
Aşadar, OUG 34/2013 instituie cu caracater de excepţie posibilitatea dezvoltatorilor de energie regenerabila de a beneficia de scoaterea în anumite cazuri a pajiştilor din circuitul agricol în vederea realizării unor astfel de investiţii.
Prima excepţie este cea regăsită în art. 5, alin. (3), lit. d) din OUG 34/2013: pajiştile pot fi scoase definitiv sau temporar din circuitul agricol în vederea înfiinţării de noi capacităţi de producere a energiei regenerabile, care să nu afecteze buna exploatare a pajiştilor, declarate de utilitate publica pentru lucrări de interes national, judeţean sau local, în condiţiile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată. Prin urmare, pentru ca un dezvoltator să beneficieze de aceasta excepţie, trebuie îndeplinite în mod cumulativ urmatoarele condiţii:
- Obţinerea unui aviz din partea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale;
- Realizarea acestor investiţii să nu afecteze viitoarea exploatare a pajiştilor;
- Investiţiile să fie declarate de utilitate publica în condiţiile Legii nr. 33/1994;
- Recuperarea anticipată a unei suprafeţe egale cu cea aprobata a fi scoasă definitiv din circuitul agricol din terenurile neproductive sau neagricole. Pe terenurile recuperate trebuie să se efectueaze toate lucrarile necesare pentru refacerea covorului
Obţinerea unei decizii de scoatere din circuitul agricol a unei pajişti devine aşadar extrem de complicată şi costisitoare. Recuperarea anticipată a unor terenuri neproductive sau neagricole disponibile pentru a înlocui pajistile scoase definitiv din circuitul agricol este o măsură injustă, atâta timp cât obţinerea deciziei de scoatere din circuitul agricol este cel putin incertă la data recuperării.
Legiuitorul nu clarifică ce înseamnă că investiţiile nu afectează viitoarea exploatare a pajiştilor, nici în ordonanţă, nici în normele de aplicare. E greu de imaginat de exemplu cum ar putea fi
exploatate în continuare ca păşuni nişte terenuri pe care se vor amplasa panouri fotovoltaice, sau stâlpi pentru turbine eoliene. Sperăm că vor fi date lămuriri prin legea de aprobare aşa cum va fi adoptată, sau prin metodologia de scoatere din circuitul agricol a pajiştilor. O astfel de metodologie urma să fie aprobată prin oridin al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a ordonanţei, însă până la această dată acest ordin nu a fost adoptat.
De asemenea, modalitatea de aplicare a prevederilor Legii nr. 33/1994 privind exproprierea este neclară. Pot exista multiple interpretări: declaraţia de utilitate publică ar trebui să fie urmată de expropriere, sau simpla declarare a utilităţii publice. Interpretarea cea mai logică (confirmată ulterior apariţiei ordonanţei şi de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale) este cea în care este este suficientă doar îndeplinirea procedurilor privind declararea de utilitate publică, fără a se proceda mai departe la expropriere. O interpretare contrară, în sensul că exproprierea în sine este o condiţie necesară pentru aprobarea scoaterii din circuitul agricol a unei pajişti, ar conduce la rezultatul că orice proiect privat ar fi imposibil de dezvoltat pe astfel de terenuri.
Declararea utilităţii publice este la rândul ei o procedură greoaie, ce implică o cercetare prealabilă şi formalităţi de publicitate; aceasta este condiţionată de înscrierea lucrării în planurile urbanistice şi de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localităţi sau zone unde se intenţionează executarea lucrării de utilitate publică.
Legea de aprobare de OUG 34/2013, în forma aflată la Camera Deputaţilor, elimină condiţia declarării utilităţii publice, semn că legiuitorul a sesizat lipsa de fundament a unei astfel de prevederi, care deocamdată este în vigoare. De asemenea, cerinţele recuperării de teren şi a refacerii covorului vegetal se abrogă în forma legii de aprobare aflată la Camera Deputaţilor. Comisiile specializate par însă să nu fie de acord cu o asemenea prevedere.
O alta posibilitate de scoatere din circuitul agricol a pajiştilor pentru amplasare a unor investiţii pentru producerea si utilizarea energiei regenerabile este prevazută în art. 7, lit. c) din Normele Metodologice. Acestea, însa pot fi realizate exclusiv în scopul asigurării energiei pentru consumul propriu al exploataţiei (respectiv adăposturi pentru animale, anexe gospodăreşti ale exploataţiilor agricole pentru mulsul sau tunsul animalelor, pentru maşini agricole si utilaje, pentru depozitarea furajelor, pentru aducţii de apa), sub rezerva neafectarii exploatării pajiştilor. Prin urmare, acestea nu reprezinta proiecte autonome capabile să producă mari cantitati de energie pentru a fi distribuite pe pieţele reglementate.
Un alt aspect important al schimbărilor introduse de OUG 34/2013 este reprezentat de regimul răspunderii juridice în privinţa organizării, amenajării şi exploatării pajiştilor, în special răspunderea contravenţională.
Conform OUG 34/2013 scoaterea din circuitul agricol a terenurilor având categoria de folosinţă pajişte fără aprobările legale în vigoare constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 5.000 de lei la 10.000 de lei. În cazul săvârşirii contravenţiei menţionate anterior, sancţiunea complementară constând în desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială pe cheltuiala contravenientului se va aplica de asemenea.
Schimbarea destinaţiei de pajişte în alte categorii de folosinţă fără aprobările legale în vigoare, sancţionată cu amendă având limitele între 5.000 şi 10.000 de lei şi cu pedeapsa complementară obligatorie a desfiinţării lucrărilor şi aducerii terenului în starea iniţială pe cheltuiala contravenientului, a fost introdusă nu în OUG 34/2013 unde ar fi fost de aşteptat, ci în art. 1071 din Legea nr. 18/1991, care constituie dreptul comun pentru folosirea, administrarea, organizarea şi exploatarea terenurilor din circuitul agricol.
OUG 34/2013 introduce o nouă contravenţie sancţionând amplasarea pe pajişte a altor obiective de investiţii decât cele prevăzute cu titlu de excepţie de lege.
In privinţa persoanelor abilitate să constate săvârşirea contravenţiilor, dacă prin dispoziţiile Legii anterioare, legea 214/2011, agenţii constatatori erau prevăzuţi în mod special ca fiind persoanele împuternicite de consiliul local, de camerele agricole şi de instituţia prefectului, OUG 34/2013 conferă competenţă persoanelor împuternicite de structurile centrale şi locale cu atribuţii în domeniu, aflate în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, primarilor şi împuterniciţilor acestuia, respectiv poliţiştilor de frontieră în zonele lor specifice de competenţă.
Acest articol nu reprezintă consultanţă juridică. Pentru mai multe informaţii vă rugăm să vă adresaţi office@filipandcompany.com.